Em sessão realizada nesta quinta-feira (14), o Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu a legitimidade do Ministério Público (MP) para promover, por autoridade própria, investigações de natureza penal e fixou os parâmetros da atuação do MP. Por maioria, o Plenário negou provimento ao Recurso Extraordinário (RE) 593727, com repercussão geral reconhecida. Com isso, a decisão tomada pela Corte será aplicada nos processos sobrestados nas demais instâncias, sobre o mesmo tema.
Entre os requisitos, os ministros frisaram que devem ser respeitados, em todos os casos, os direitos e garantias fundamentais dos investigados e que os atos investigatórios – necessariamente documentados e praticados por membros do MP – devem observar as hipóteses de reserva constitucional de jurisdição, bem como as prerrogativas profissionais garantidas aos advogados, como o acesso aos elementos de prova que digam respeito ao direito de defesa. Destacaram ainda a possibilidade do permanente controle jurisdicional de tais atos.
No recurso analisado pelo Plenário, o ex-prefeito de Ipanema (MG) Jairo de Souza Coelho questionou decisão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais (TJ-MG) que recebeu denúncia em que o Ministério Público mineiro (MP-MG) o acusa de crime de responsabilidade por suposto descumprimento de ordem judicial referente a pagamento de precatórios. No caso, a denúncia teria sido subsidiada, unicamente, por procedimento administrativo investigatório realizado pelo próprio MP, sem participação da polícia.
O julgamento foi retomado hoje com a apresentação do voto-vista do ministro Marco Aurélio (leia a íntegra), que deu provimento ao recurso por considerar que o Ministério Público não possui legitimidade para, por meios próprios, realizar investigações criminais. “O MP, como destinatário das investigações, deve acompanhá-las, exercendo o controle externo da polícia”, afirmou.
A ministra Rosa Weber, no entanto, filiou-se à corrente que negou provimento ao RE (majoritária). Para ela, a colheita de provas não é atividade exclusiva da polícia, contudo o poder de investigação do Ministério Público deve ter limites, “que têm sido apontados em fartas manifestações de precedentes da Corte”. Do mesmo modo votou a ministra Cármen Lúcia, que reconheceu a competência do MP para promover investigações de natureza penal. “As competências da polícia e do Ministério Público não são diferentes, mas complementares”, ressaltou ao acrescentar que “quanto mais as instituições atuarem em conjunto, tanto melhor”. Já o ministro Dias Toffoli acompanhou o voto do relator, ministro Cezar Peluso (aposentado), pelo provimento parcial do recurso, reconhecendo a atuação do MP em hipóteses excepcionais.
O decano da Corte, ministro Celso de Mello, destacou partes de seu voto proferido em junho de 2012 e propôs a tese fixada pelo Plenário acerca do tema. Ele ressaltou que a atribuição do Ministério Público de investigar crimes deve ter limites estabelecidos e fez considerações sobre alguns requisitos a serem respeitados para tal atuação. A tese acolhida foi: “O Ministério Público dispõe de competência para promover, por autoridade própria, e por prazo razoável, investigações de natureza penal, desde que respeitados os direitos e garantias que assistem a qualquer indiciado ou a qualquer pessoa sob investigação do Estado, observadas, sempre, por seus agentes, as hipóteses de reserva constitucional de jurisdição e, também, as prerrogativas profissionais de que se acham investidos, em nosso País, os Advogados (Lei 8.906/94, artigo 7º, notadamente os incisos I, II, III, XI, XIII, XIV e XIX), sem prejuízo da possibilidade – sempre presente no Estado democrático de Direito – do permanente controle jurisdicional dos atos, necessariamente documentados (Súmula Vinculante 14), praticados pelos membros dessa instituição”.
Resultado
Dessa forma, os ministros Gilmar Mendes (redator do acórdão), Celso de Mello, Ayres Britto (aposentado), Joaquim Barbosa (aposentado), Luiz Fux, Rosa Weber e Cármen Lúcia negaram provimento ao recurso, reconhecendo base constitucional para os poderes de investigação do Ministério Público. Votaram pelo provimento parcial do RE o relator, ministro Cezar Peluso (aposentado), e os ministros Ricardo Lewandowski e Dias Toffoli, que reconheciam a atribuição do MP em menor extensão. Já o ministro Marco Aurélio concluiu pela ilegitimidade da atuação do parquet em tais casos.
EC/AD,FB
Processos relacionados
RE 593727
► Veja abaixo o voto-vista do ministro Marco Aurélio e o link da Súmula 14 referida:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO 593.727 MINAS GERAIS
V O T O-V I S T A
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – O recurso volta-se a
infirmar acórdão mediante o qual o Tribunal de Justiça Estado de Minas
Gerais recebeu denúncia contra Prefeito do Município de Ipanema, tendo
como fundamento investigação realizada diretamente pelo Ministério
Público.
A questão de fundo do extraordinário, a ser examinado sob o ângulo
da repercussão geral, consiste em definir se o Ministério Público possui
legitimidade para, por meios próprios, investigar condutas criminosas.
O relator, ministro Cezar Peluso, conheceu e deu provimento ao
recurso, admitindo, entretanto, a atribuição do Ministério Público para
realizar diretamente atividades de investigação da prática de delitos em
situações excepcionais e taxativas, no que foi acompanhado pelo ministro
Ricardo Lewandowski. Os ministros Gilmar Mendes, Celso de Mello,
Ayres Britto, Joaquim Barbosa e Luiz Fux negaram provimento ao
extraordinário, consignando a existência de base constitucional para os
poderes de investigação do Ministério Público. Pedi vista visando melhor
exame.
O tema é de grande relevância jurídica, pois tem por finalidade a
elucidação de balizas concernentes à atuação do Ministério Público na
persecução penal. Com a promulgação da Constituição de 1988, as
atribuições do Ministério Público foram superdimensionadas, sendo
preciso harmonizá-las com as funções das demais instituições da
República.
A possibilidade de investigação autônoma pelo Órgão gera debates
jurídicos há tempo travados na doutrina e nos Tribunais. As realidades
fáticas heterogêneas presentes no Brasil fizeram com que o Ministério
Público se deparasse com a “necessidade” de investigar por conta
própria. Entre os diversos motivos para tanto, destacam-se a falta de
estrutura das polícias ou desvios de conduta dos agentes policiais. O
cenário, então, levou o Ministério Público a apresentar justificativa para
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RE 593727 / MG
essa atuação anômala.
Nesse panorama, surgiram argumentos para legitimar a investigação
independente. Os fundamentos se resumem à ausência de exclusividade
investigatória das polícias judiciárias e à interpretação do artigo 129 da
Carta da República sob o enfoque da teoria dos poderes implícitos. Alegase
que a própria Constituição confere poderes investigatórios a outros
órgãos. Citam-se como exemplos as Comissões Parlamentares de
Inquérito, nos termos do disposto no artigo 58, § 3º, do Diploma Maior.
Apontam-se outras normas legais que autorizam investigação por órgãos
diversos, como os procedimentos administrativos do Conselho de
Controle de Atividades Financeiras – Lei nº 9.613/98 –, da Receita Federal
e outros. Sustenta-se não ser razoável entender que o titular da ação penal
e destinatário das investigações criminais não pudesse buscar, por meios
próprios, os elementos para convencimento, reforçando tal ideia no
axioma jurídico “quem pode o mais pode o menos”.
A análise constitucional das premissas utilizadas revela não subsistir
a assertiva. Inicialmente, vale consignar que a Carta, ao estabelecer
competências, visa assegurar o equilíbrio entre os órgãos públicos, o qual
também funciona como garantia para o cidadão. A concentração de poder
é prejudicial ao bom funcionamento do Estado Democrático de Direito,
razão por que as interpretações ampliadoras de poderes devem ser feitas
com reservas, sob pena de ruptura da harmonia preconizada pelo
constituinte.
As normas que tratam das funções e atribuições do Ministério
Público – artigos 127 a 129 da Carta Federal – são bem claras ao
descreverem-nas. Em nenhuma delas, pode-se concluir estar autorizada a
investigação criminal, ao contrário. Ao estabelecer, no inciso VII do artigo
129, o exercício do controle externo da atividade policial e, no inciso
seguinte, atribuir o poder de requisitar diligências investigatórias e
instauração de inquérito policial, o constituinte evidenciou a opção de
não permitir que o Ministério Público proceda à investigação criminal, e
sim zele pela lisura das atividades policiais e cuide para que a apuração
possa ser concluída de forma a viabilizar a futura ação penal.
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RE 593727 / MG
A vontade constitucional fica evidenciada quando se comparam as
normas relativas ao inquérito civil e as alusivas à investigação criminal.
No tocante ao primeiro, a expressão “promover o inquérito civil”,
constante no artigo 129, inciso III, da Carta, não deixa margem ao
questionamento sobre os poderes que o Ministério Público possui. A
mesma clareza foi consignada quanto à investigação criminal, nos incisos
VII e VIII do mesmo artigo, mas em sentido diametralmente oposto. Para
melhor compreensão, transcrevo os dispositivos mencionados:
Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
[…]
III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para
a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e
de outros interesses difusos e coletivos;
[…]
VII – exercer o controle externo da atividade policial, na
forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;
VIII – requisitar diligências investigatórias e a instauração
de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de
suas manifestações processuais;
[…]
Essa distinção entre os inquéritos se deu pelo cuidado em conferir
maiores garantias a bens jurídicos caros à sociedade. A investigação
criminal é muito mais tormentosa para o investigado do que a civil, pois
coloca em risco a liberdade. Assim, na Constituição, acabou-se por dividir
atribuições entre dois órgãos, objetivando que o destinatário das
atividades preparatórias pudesse, com isenção, avaliar o trabalho
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RE 593727 / MG
desenvolvido. A postergação do controle para fase judicial, caso o
Ministério Público investigasse, implicaria descompasso com os ditames
constitucionais que buscaram garantir um controle obrigatório antes da
fase judicial, isso para não prolongar sofrimento passível de existir como
consequência de uma apuração criminal infundada. Legitimar a
investigação por parte do titular da ação penal é inverter a ordem natural
das coisas: quem surge como responsável pelo controle não pode exercer
a atividade controlada.
O desenho constitucional relativo ao Ministério Público, na seara
penal, pauta-se na atividade de controle externo da polícia, ou seja, deve
ser tutor das garantias constitucionais no estágio inquisitivo. Na fase
processual, tem a função de titular da ação penal. Todavia, nem mesmo
quando funciona como parte, o constituinte retira-lhe a qualidade de
fiscal da lei. Atribuir novos poderes nesse campo significa
desvirtuamento sem amparo constitucional.
Observem o preceito da Carta que estabelece incumbir às polícias
judiciárias, de forma exclusiva, realizar investigações criminais:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e
responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da
ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio,
através dos seguintes órgãos:
I – polícia federal;
II – polícia rodoviária federal;
III – polícia ferroviária federal;
IV – polícias civis;
V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão
permanente, organizado e mantido pela União e estruturado
em carreira, destina-se a:
(…)
IV – exercer, com exclusividade, as funções de polícia
judiciária da União.
§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente,
organizado e mantido pela União e estruturado em carreira,
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RE 593727 / MG
destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das
rodovias federais.
§ 3º A polícia ferroviária federal, órgão permanente,
organizado e mantido pela União e estruturado em carreira,
destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das
ferrovias federais.
§ 4º – Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia
de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as
funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais,
exceto as militares.
(…)
Conforme se percebe, o inciso IV do § 1º transcrito previu a
exclusividade da Polícia Federal para exercer as funções de polícia
judiciária da União. Há quem entenda que isso sirva para retirar tal
atribuição das polícias rodoviária federal e ferroviária federal. Descabe
hermenêutica nesse sentido, porquanto as atribuições das polícias
rodoviária e ferroviária, nitidamente polícias ostensivas, estão
discriminadas nos parágrafos 2º e 3º do mesmo artigo.
A Constituição Federal e as normas de um modo geral devem ser
interpretadas com base nas regras de hermenêutica. Uma das mais
comezinhas é a que preceitua não haver palavras desnecessárias nem
inúteis nos textos normativos. Como, então, desconsiderar a
exclusividade prevista no texto constitucional para a atividade de
investigação criminal pela polícia judiciária? A análise dos artigos acima
mencionados evidencia a opção constitucional em não conferir ao
Ministério Público o poder de apuração penal. Essa escolha, não me canso
de afirmar, decorreu da necessidade de equilibrar os órgãos voltados à
persecução penal, evitando a concentração de poder nas mãos de apenas
um, sempre tendo em vista restringir ao máximo afrontas às liberdades
individuais que possam surgir em decorrência de uma investigação
criminal.
A evocação do axioma jurídico “quem pode o mais pode o menos”
estaria correta se estivéssemos diante de interpretação de normas de
direito privado. Nessa seara, realmente, quem possui autorização para
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fazer o mais pode fazer o menos, pois, para os particulares, vale o
princípio da legalidade ampla, ou seja, tudo que não estiver proibido está
permitido. No direito público, aplica-se o princípio da legalidade estrita.
Logo, os órgãos só podem proceder em conformidade com o que está
expressamente autorizado. A ausência de previsão conduz à vedação.
Descabe a aplicação da teoria dos poderes implícitos, pois a medida
pressupõe vácuo normativo. Somente se a Carta não houvesse
disciplinado acerca da investigação criminal, se mostraria possível a
observância dessa teoria com a finalidade de suprir a omissão do
constituinte. Reafirmo: os preceitos constitucionais envolvidos não só
atribuíram a atividade a outro órgão – polícias judiciárias (federal e civil)
–, como a versaram de forma exclusiva.
As exceções quanto à investigação criminal, para estarem dentro dos
parâmetros constitucionais, necessitam de previsões expressas e balizas
bem definidas de como serão realizadas as atividades, a publicidade, o
controle, etc. O Ministério Público não possui amparo legal para atuar
nesse campo. A título de regulamentação do artigo 8º da Lei
Complementar nº 78/93 e do artigo 26 da Lei nº 8.625/93, foram
estabelecidos, na Resolução nº 13, do Conselho Nacional do Ministério
Público, poderes investigatórios em matéria criminal em favor do
Ministério Público, consubstanciando flagrante violação ao artigo 22,
inciso I, da Carta Federal.
O artigo 4º do Código de Processo Penal definiu, como atribuição da
polícia judiciária, apurar infrações penais e a autoria correlata. A
dispensabilidade do inquérito policial não serve de fundamento para
autorizar a investigação por parte do Ministério Público, porquanto o
inquérito é prescindível quando já existem outros elementos de
convencimento para atuação do titular da ação penal (artigo 12 do Código
de Processo Penal).
O fato de estar impossibilitado de investigar de forma autônoma não
conduz ao desconhecimento do que for apurado. O Ministério Público,
como destinatário das investigações, deve acompanhar o desenrolar dos
inquéritos policiais, requisitando diligências, acessando os boletins de
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ocorrências e exercendo o controle externo. O que se mostra inconcebível
é um membro do Ministério Público colocar uma estrela no peito, armarse
e investigar. Sendo o titular da ação penal, terá a tendência de utilizar
apenas as provas que lhe servem, desprezando as demais e, por óbvio,
prejudicando o contraditório e inobservando o princípio da paridade de
armas. A função constitucional de titular da ação penal e fiscal da lei não
se compatibiliza com a figura do promotor inquisitor. O direito alienígena
também não auxilia na solução da questão, pois os órgãos e atividades
envolvidas possuem regras constitucionais próprias, bem estabelecidas,
que não deixam margens a interpretações evolutivas.
A má estruturação de algumas polícias e os desvios de condutas que
possam existir nos quadros policiais não legitimam, no contexto jurídico,
as investigações do Ministério Público. O Judiciário vem, ao longo do
tempo, evoluindo, para proporcionar tutela jurídica adequada. No
entanto, as interpretações implementadas apenas são cabíveis quando há
espaço normativo para tanto, sob pena de virem à balha decisões judiciais
como opções puramente subjetivas dos julgadores, sem respaldo no
arcabouço jurídico pátrio, contrariando regra constitucional expressa. Há
de haver a autocontenção. Nunca é demasia lembar que a atuação
judicante é vinculada ao Direito posto e que a Lei das leis submete a
todos indistintamente.
Consoante ficou demonstrado, na situação concreta, o Ministério
Público instaurou procedimento investigatório (Procedimento
Administrativo nº 270/06), intimou o envolvido para prestar explicações
em atividade típica de investigação criminal e, posteriormente,
denunciou-o.
Ante o exposto, dou provimento ao recurso, para anular, desde a
origem, o Processo-Crime nº 1.0000.06.444038-1/000, que tramita perante
o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, proclamando a
ilegitimidade absoluta do Ministério Público para, por meios próprios,
realizar investigações criminais.
É como voto.
► Nota sobre o Julgamento:
Na qualidade de patrono da causa, o acórdão se necessário, poderá ser objeto de Embargos de Declaração, tendo em conta que certos votos admitiram a excepcionalidade da atuação do Ministério Público em restritas e taxativas hipóteses, sempre sob a égide do princípio da subsidiariedade (Informativos nºs 671, 672 e 693). Assim sendo, se houver no acórdão, obscuridade, contradição ou for omitido ponto sobre o qual devia pronunciar-se o tribunal, serão opostos os embargos previstos no art. 535, incisos I e II do CPC.
Wladimir S. Reale
OAB/RJ – 3.803
Fonte: Adepol/RJ
